Hospodaření krajských samospráv

Diskuze o kompetencích krajských samospráv a jejich finančních prostředcích trvala několik let. První volby do krajských zastupitelstev se konaly až v listopadu 2000. Oficiálně začaly krajské samosprávy fungovat od ledna 2001 ovšem s tím, že po několik prvních let byly podmínky provizorní. Postupně se předávaly kompetence zrušených okresních úřadů a ministerstev a s nimi se převáděl i majetek. Objem krajských rozpočtů se významně zvyšoval, zejména růstem dotací a navyšováním podílu na sdílených daních.

Kraje byly zřízeny jako veřejnoprávní korporace, byl na ně převeden majetek a hospodaří podle svého rozpočtu. Do vínku dostaly řadu samosprávných funkcí v oblasti školství (střední školy a učiliště), sociální péče (domovy důchodců, ústavy pečující o fyzicky a mentálně postižené dospělé i děti), zdravotnictví (nemocnice), dopravy (péče o pozemní komunikace), kultury (muzea, galerie) a další. Kromě toho vykonává i některé funkce v přenesené působnosti. Krajské zastupitelstvo může zřizovat právnické osoby a zakládat i zařízení bez právní subjektivity, může vydávat vyhlášky, které pak jsou obecně závazným právním předpisem. Má i zákonodárnou iniciativu.

Od zavedení krajské samosprávy se očekávalo mnohé. Především se však měly stát určitým mezistupněm mezi samosprávou na úrovni obcí a státem, a tak hájit zájmy územní samosprávy. Krajské samosprávy zastřešují zájmy obcí na svém území a ve spolupráci s nimi ovlivňují rozvoj daného území. Velké množství převážně velmi malých obcí tuto funkci může totiž plnit jen se značným omezením.

Osm let existence ukazuje, že se představitelé krajské samosprávy dokázali sjednotit a kraje se staly nejen významným partnerem ústřední vlády, ale v řadě případů i jejím vytrvalým oponentem.
 
Podívejme se, jak krajské samosprávy jako celek hospodařily v období 2004 až 2007 a zda mezi nimi existují rozdíly. Uváděné hodnoty jsou konstruovány jako průměr za dané roky a pro srovnatelnost jsou přepočteny částky připadající na jednoho obyvatele. V údajích za krajské samosprávy není ze známých důvodů zařazeno hlavní město Praha.

Celkové 2004 a 2007 k poklesu o 4 %. Zatímco v roce 2004 činily příjmy rozpočtů krajských samospráv 42 % příjmů obecních rozpočtů, o čtyři roky později to bylo téměř 55 %. V daném období se tak význam krajů pro poskytování veřejných služeb územní samosprávou zvýšil.
 
Saldo obecních rozpočtů v čase fluktuuje mezi schodkem a přebytkem. Krajské rozpočty končily převážně přebytkem. V roce 2007 činil přebytek krajských rozpočtů jen o něco více než 1 % celkových příjmů, v případě obcí dosáhl 3,5 % jejich příjmů.

A jak to vypadalo se zadlužováním. Dluh obcí se mezi lety 2004 až 2007 zvýšil o 6,2 %, dluh krajů pak na více než pětinásobek. Krajské samosprávy však začaly s dluhovým financováním projektů mnohem později než obce, takže porovnání tohoto ukazatele není příliš korektní. Dynamika růstu obecního dluhu byla v devadesátých letech značná. Prudký růst dluhu obcí kulminoval na začátku tohoto tisíciletí. Mezi lety 2006 a 2007 došlo ke snížení výše obecního dluhu. Na celkovém dluhu územní samosprávy se ty krajské v roce 2007 podílely pouze 11 %.

Při zadlužování jsou krajské samosprávy v určité nevýhodě. Na rozdíl od obcí nedisponují tak rozsáhlým majetkem a mají velmi krátkou dlužnickou historii, což je může v očích některých potenciálních věřitelů znevýhodnit. Výhodou naproti tomu je, že jsou mnohem větším celkem a mají i větší rozpočty.

Jednotlivé krajské samosprávy se liší v mnoha ohledech. Nejen pokud jde o velikost území a počet obyvatel či obcí, nýbrž i v počtu a velikosti zařízení, které na krajskou úroveň byly postupně převedeny. V údajích o příjmech a výdajích krajských samospráv nepočítáme s Prahou, protože ta je, jak známo, obcí i krajem současně.

Pokud jde o dotace, jsou krajské samosprávy k obcím poměrně vstřícné. Z celkového objemu dotací obcím (průměr za období 2004 až 2007) jich 18 % posílají krajské samosprávy, přičemž jejich celkové zdroje jsou nepoměrně menší než zdroje, kterými disponuje státní rozpočet. V případě neinvestičních dotací činí podíl krajské samosprávy dokonce 23 %.

Příjmy

Jak vypadá struktura rozpočtových příjmů krajských samospráv? V průměru za všechny krajské samosprávy představovaly přijaté dotace (neinvestiční a investiční) dvě třetiny rozpočtových příjmů, necelou třetinu pak daňové příjmy (sdílené daně, daň z příjmů právnických osob za společnosti vlastněné krajem a správní poplatky). Nedaňové příjmy (příjmy z vlastní činnosti, odvody příspěvkových organizací, příjmy z pronájmu a z úroků) spolu s kapitálovými příjmy (pramenící téměř výlučně z prodeje nefinančního majetku) tvořily 3 % celkových příjmů krajských rozpočtů.

Pro srovnání, u rozpočtů obcí představují daňové příjmy téměř 50 % rozpočtu, dotace třetinu, nedaňové příjmy tvoří 11 % a zbývajících 7 % připadá na kapitálové příjmy. 

Mezi rozpočty jednotlivých krajských samospráv však existují významné rozdíly. Např. v Moravskoslezském kraji tvořily daňové příjmy méně než jednu pětinu celkových příjmů, v Plzeňském kraji pak 36,5 %. V rozpočtu Moravskoslezského kraje představovaly dotace více než 73 % celkových příjmů, zatímco v kraji Vysočina pouze necelých 60 %.
 
Nejvyšší celkové rozpočtové příjmy (průměr za období 2004 až 2007, v přepočtu na obyvatele) dosáhl kraj Vysočina, a to téměř 14 800 Kč. Je to téměř o třetinu více než měl Jihomoravský kraj, který vykázal nejnižší hladinu celkových příjmů. Kraj Vysočina se umístil na první místo v případě daňových i nedaňových příjmů. V rámci daňových příjmů měl i největší položku zahrnutou v dani z příjmu právnických osob za společnosti, které kraji patří.

Nejnižší daňové příjmy
, pouze necelých 73 % průměru za celou Českou republiku, nalezneme u Moravskoslezského kraje. Jeho daňové příjmy tvořily jen o něco více než polovinu daňových příjmů z hlediska tohoto zdroje nejbohatšího kraje.

Všechny kraje vykázaly příjmy v položce daň z příjmu právnických osob za kraje, a to v rozmezí od 9,4 Kč (Plzeňský kraj) do 113,3 Kč (již zmíněný kraj Vysočina). Ostatní daňové příjmy (tj. daně a poplatky z vybraných činností a služeb, poplatky a odvody v oblasti životního prostředí, které jsou doménou obcí, a správní poplatky) dosáhly v krajských rozpočtech jen malé výše.
 
Nejvyšší příjmy z vlastní činnosti vykázal opět kraj Vysočina, a to 523 Kč v přepočtu na obyvatele. Na opačném konci skončil Ústecký kraj s pouhými 47 Kč, což je cca desetkrát méně. Dva z krajů nevykázaly žádné příjmy v rámci odvodů příspěvkových organizací, zato Královéhradecký kraj se může pochlubit 281 Kč v přepočtu na obyvatele. Nejaktivnějším krajem, pokud jde o příjmy z pronájmu, byl opět kraj Vysočina, který získal 340 Kč v přepočtu na obyvatele. Naproti tomu Jihomoravský kraj nevykázal na této položce žádný příjem a Pardubický kraj jen 0,3 Kč. Kraj Vysočina dosáhl i nejvyšší hodnotu v případě příjmů z úroků, a to téměř dvojnásobek průměru za všechny krajské samosprávy. Nejméně získal Olomoucký kraj, a to necelých 58 % průměru za všechny krajské samosprávy.
 
Rozdíl mezi krajem, který získal nejvíce a krajem, který získal nejméně, v položce kapitálové příjmy je desetinásobek. Ústecký kraj prodal majetek (v průměru za období 2004 až 2007 a v přepočtu na obyvatele) v částce 130 Kč, avšak Středočeský pouze za necelých 14 Kč.
 
Ústecký kraj obdržel v rámci všech krajských samospráv nejvíce na dotacích, a to o 8 % více než činil celorepublikový průměr. Nejméně pak Středočeský kraj, který získal pouze 85 % částky Ústeckého kraje. V případě neinvestičních dotací pak je na prvním místě Zlínský kraj 8 327 Kč v přepočtu na obyvatele, na posledním opět Středočeský kraj se 7 349 Kč. U investičních dotací je pořadí značně odlišné. Nejvíce obdržel kraj Ústecký, a to 1 163 Kč, a nejméně Jihomoravský kraj (229 Kč). Dotace poskytl zejména státní rozpočet (jednotlivá ministerstva), státní fondy a Národní fond.

Výdaje
Nyní se podíváme na výdaje krajských samospráv. Princip sledování je stejný jako u příjmů. Uváděné hodnoty jsou průměrem za období 2004 až 2007 a jsou přepočítány pro lepší srovnatelnost na částky připadající na jednoho obyvatele. Průměr je spočítán za všechny krajské samosprávy s výjimkou hlavního města Prahy.  

Nejvyšší celkové výdaje vykázal, stejně jako u příjmů, kraj Vysočina, a to (v přepočtu na obyvatele) 14 468 Kč, což je o 14 % více než činil průměr za všechny kraje. Na opačném konci skončil Moravskoslezský kraj (11 232 Kč), který měl o 12 % nižší výdaje než je průměr za všechny krajské samosprávy. Tento kraj zároveň vykázal nejnižší běžné výdaje ve čtyřech z pěti zde uváděných výdajových kapitol. Výjimkou je kapitola služby pro obyvatelstvo.

V průměru činily kapitálové výdaje krajských rozpočtů 13 % celkových výdajů. Ústecký kraj však dosáhl až 20 % (se značným odstupem za ostatními), zatímco Středočeský a Jihočeský kraj pouze 10 %. Průměr za všechny krajské samosprávy činil 13,2 %, což je podstatně méně než u obecních rozpočtů.

Kraj Vysočina dosáhl nejvyšších hodnot i u běžných výdajů (12 778 Kč v přepočtu na obyvatele), nejnižších pak opět Moravskoslezský kraj (10 068 Kč). V případě kapitálových výdajů je na prvním místě Ústecký kraj se 2 576 Kč v přepočtu na obyvatele, který vykázal více jak dvojnásobnou hodnotu v porovnání se Jihomoravským krajem, který se umístil na místě posledním.
  
Jak vypadaly běžné a kapitálové výdaje podle jednotlivých výdajových kapitol? První kapitolou je zemědělství a lesní hospodářství, které se na celkových běžných výdajích krajských samospráv podílí 0,2 %, na kapitálových 0,5 %. Patří sem pěstební činnost v lesním hospodářství, náklady na provoz vlastních zařízení obcí v dané oblasti, veřejné útulky pro domácí zvířata, deratizace apod. Malý podíl těchto výdajů souvisí s tím, že většinu výdajů v této kapitole uskutečňují obce.

Královéhradecký kraj utratil v rámci běžných výdajů v kapitole zemědělství a lesnictví nejvíce, a to 37 Kč v přepočtu na obyvatele. Méně než polovinu nalezneme u Moravskoslezského kraje. Průměrné běžné výdaje činily necelých 27 Kč v přepočtu na obyvatele. Pět z krajských samospráv (Středočeský Plzeňský, Karlovarský, Královéhradecký a Olomoucký kraj) nevykázaly v této kapitole žádné kapitálové výdaje. Naopak tři z nich (kraj Vysočina, Ústecký a liberecký) vydaly částky v rozmezí od 15 Kč až 16 Kč. 

Kapitola průmyslová a ostatní odvětví hospodářství se podílela téměř 15ti % na celkových běžných výdajích krajských samospráv a téměř 37ti % na výdajích kapitálových. Nejaktivnější byl v rámci běžných výdajů Jihočeský kraj (2 385 Kč), nejméně Moravskoslezský (1 143 Kč). U výdajů kapitálových to byl kraj Pardubický (1 266 Kč) a na posledním místě nalezneme opět Moravskoslezský kraj (303 Kč).

Nejvíce peněz v rámci této kapitoly šlo na správu, údržbu, opravy a výstavbu pozemních komunikací, která se na celkových běžných výdajích podílí necelými 7 % a na kapitálových pak 28 %. Jihočeský kraj použil v rámci běžných výdajů 1 411 Kč, zatímco Moravskoslezský kraj pouze 437 Kč. U kapitálových výdajů je na
prvním místě kraj Pardubický (1 091 Kč) a na posledním Karlovarský kraj (167 Kč).

Běžné výdaje na veřejnou dopravu se podílejí na celkových běžných výdajích 3,6 %, kapitálové pak dosahují pouze 0,1 % celkových kapitálových výdajů. Dotace veřejné silniční dopravě, dotace na územní dopravní obslužnost a náklady na provozování veřejné dopravy tvoří podstatnou část výdajů v rámci této části. Nejvyšší částku nalezneme opět u Jihočeského kraje, a to 523 Kč v přepočtu na obyvatele, což je téměř dvojnásobek toho, co vydal Moravskoslezský kraj. U kapitálových výdajů se jedná o zanedbatelné částky, což je logické z hlediska náplně této kapitoly.

Výdaje spojené se zásobováním vodou zahrnují náklady na vodárenskou infrastrukturu, veřejné vodovody a zdroje pitné vody. V rozpočtech krajských samospráv mají nepatrný podíl, velmi malý v případě běžných nákladů a necelé 1 % v případě kapitálových výdajů. Nejaktivnější, pokud jde kapitálové výdaje, je v této oblasti Královéhradecký kraj. Většina krajů neuvedla žádnou částku v položce běžné výdaje.

Obdobná je situace i běžných výdajů na čistění odpadních vod. Nejvíce vydal Jihomoravský kraj, a to 7,5 Kč v přepočtu na obyvatele, řada krajů zde nevykázala žádné výdaje. U kapitálových výdajů nalezneme částku 135 Kč v rozpočtu Středočeského kraje a žádnou částku u Karlovarského a Zlínského kraje. Opět se jedná o služby, které v převažující míře zajišťují obce a krajské samosprávy mají jen doplňkovou roli. 

Nejvíce peněz v rámci běžných výdajů vydaly krajské samosprávy, stejně jako v případě obcí, na služby pro obyvatelstvo. Podíl této kapitoly na celkových běžných výdajích dosahuje téměř tří čtvrtin, na kapitálových pak 40 %. Naprostou většinu této kapitoly představují výdaje na vzdělávání (školy, školská a předškolní zařízení), a to téměř 90 %. V této položce jsou však i dotace pro školy, jejichž zřizovatelem jsou obce.

Z jednotlivých krajů vydal v rámci běžného rozpočtu na služby pro obyvatelstvo nejvíce kraj Vysočina (8 984 Kč), nejméně kraj Středočeský (7 566 Kč). Totéž pak platí i pro výdaje na vzdělání. U kapitálových výdajů je pořadí odlišné. Na prvním místě je v prvním případě Ústecký kraj s 1 057 Kč v přepočtu na obyvatele, na posledním kraj Olomoucký s částkou 433 Kč. U výdajů na vzdělání se pořadí na prvním místě nemění, nejnižší částku vykázal Středočeský kraj. 

Na výdaje krajských samospráv v oblasti kultury připadají pouhá 2,1 % z jejich celkových běžných výdajů, zato 3,3 % kapitálových výdajů. Do této kategorie se řadí náklady spojené s divadelní a hudební činností, dále knihovny, muzea, galerie, kina a výstavy. U běžných výdajů v přepočtu na obyvatele drží prvenství s 360 Kč v přepočtu na obyvatele Plzeňský kraj. Poslední v pořadí – Jihomoravský kraj – vydal téměř o dvě třetiny méně. U kapitálových nalezneme největší částku v rozpočtu Královéhradeckého kraje (154 Kč v přepočtu na obyvatele), nejmenší pak u Jihomoravského kraje (19,2 Kč).

Tělovýchova patří k výdajovým kapitolám, které jsou v celkových výdajích krajských samospráv zastoupeny 1 %. Patří sem kromě sportovišť, tělocvičen, plaveckých bazénů, také dětská hřiště, činnost domů dětí a mládeže a zábavní parky. Nejaktivnějším byl v této oblasti Liberecký kraj (205 Kč), nejméně aktivním byl Středočeský kraj (93,3 Kč). Na rozdíl od obcí použily všechny krajské samosprávy více peněz na kulturu než na tělovýchovu.
 
Zdravotnictví je v rámci služeb pro obyvatelstvo druhou nejvýznamnější sub-kapitolou po vzdělání. Podíl běžných výdajů na zdravotnictví na celkových běžných výdajích krajských samospráv činil sice 4,2 %, což však je mnohem více než v případě obecních rozpočtů, na kapitálových výdajích činil tento podíl 16 %. V rámci běžných výdajů utratil kraj Vysočina v této oblasti 665 Kč (v přepočtu na obyvatele), zatímco Moravskoslezský kraj pouhých 301 Kč. U kapitálových výdajů byl kraj
Vysočina opět nejvíce aktivní (383 Kč) a nejméně kraj Olomoucký (111 Kč). U kraje Vysočina tak dosáhl podíl kapitálových výdajů v rámci celkových výdajů zdravotnictví téměř 37 %. 

Výdaje na bydlení jsou z hlediska celkových výdajů krajských samospráv zanedbatelné, protože jsou jednoznačně doménou obcí. Obsahují náklady spojené s byty a nebytovými prostory ve vlastnictví kraje. V případě deseti ze 13 krajů byly běžné výdaje nulové. Pouze tři kraje vykázaly nějakou hodnotu. Nejvíce to bylo s velkým odstupem od dalších dvou u Středočeského kraje. U kapitálových výdajů vykázala nulový výdaj převážná většina krajských samospráv. 
  
I výdaje na komunální služby, kam se řadí veřejné osvětlení, výstavba a údržba místních inženýrských sítí, lokální zásobování teplem, územní plánování a rozvoj, tvořily jen velmi malou část rozpočtu krajských rozpočtů. Mezi kraji však jsou řádové rozdíly. Moravskoslezský kraj vydal patnáctkrát více než kraj s nejnižšími výdaji v této oblasti, kterým je kraj Středočeský.

Výdaje na odstraňování tuhých a plynných emisí, na změny technologií vytápění, nakládání s odpady, na ochranu druhů a stanovišť a podobné patří do kapitoly ochrana životního prostředí. Tato kapitola také patří k těm méně významným z hlediska běžných výdajů rozpočtů krajských samospráv. Favoritem u těchto výdajů je Královéhradecký kraj s částkou 150 Kč v přepočtu na obyvatele vydal na ochranu životního prostředí více než desetkrát více než Ústecký kraj.

Kapitola sociální věci zahrnuje v případě krajských samospráv pouze výdaje na sociální péči, tj. na sociální ústavy, domovy pro staré a zdravotně postižené občany, domovy důchodců a případně dětské domovy. Na jejich celkových běžných i kapitálových výdajích se tato kapitola podílela cca 6 %, což zhruba poloviční podíl ve srovnání s obecními rozpočty. Nejvyšší běžné výdaje na sociální oblast vykázal Olomoucký kraj (957 Kč v přepočtu na obyvatele), nejnižší opět Moravskoslezský kraj (487 Kč). Průměr za všechny krajské samosprávy činil 668 Kč. U kapitálových výdajů se na první místo dostal Královéhradecký kraj, na poslední pak Jihočeský kraj. U výdajů v této oblasti hraje důležitou roli rozdělení kompetencí mezi krajskou samosprávu a obce, což v některých případech může i historické zdůvodnění. Důležitá je samozřejmě i právní forma jednotlivých zařízení, protože se odráží ve způsobu napojení na rozpočet samosprávy.    

Výdaje na bezpečnost dosahují pouhá 0,3 % z celkových výdajů krajských samospráv. Obsahují především výdaje související s požární ochranou. V této kapitole dosáhl nevyšší částky výdajů Plzeňský kraj, nejnižší pak kraj Zlínský. 

Všeobecná veřejná správa se na celkových výdajích krajské samosprávy podílí 5 %, což je zhruba čtvrtinový podíl ve srovnání s obecními rozpočty. Na běžných výdajích činí podíl této kapitoly 4,6 % a na kapitálových 7 %. Nejvyšší běžné výdaje měl Karlovarský kraj (816 Kč), nejnižší Moravskoslezský kraj (279 Kč). V případě Pardubického kraje činil podíl běžných výdajů na veřejnou správu na celkových běžných výdajích téměř sedm procent, zatímco u Moravskoslezského kraje to byly jen necelá tři procenta. Karlovarský kraj s částkou 463 Kč je na prvním místě rovněž u kapitálových výdajů a na posledním se umístil Olomoucký kraj s 38 Kč.

Prvenství Karlovarského kraje v této kapitole je zajímavé i z hlediska toho, že v téměř všech ostatních výdajových kapitolách dosahuje podprůměrných hodnot, pouze v této kapitole vykázal téměř dvojnásobek průměru za všechny krajské samosprávy. Jedná se z hlediska počtu obyvatel o nejmenší kraj.

Do této kapitoly patří dvě sub-kapitoly, a to výdaje na zastupitele a na regionální správu. Výdaje na zastupitele se na celkových běžných výdajích podílejí pouhými 0,3 %, což je podstatně méně než činí podíl této kapitoly v obecních rozpočtech. Ještě menší podíl zaujímají kapitálové výdaje této kapitoly. Nejvyšší celkové výdaje na zastupitele (94 Kč) vykázal opět Karlovarský kraj, nejnižší zhruba čtvrtinový Moravskoslezský kraj. U celkových výdajů na regionální správu se umístění na prvním a posledním místě nemění, mění se jen částky: Karlovarský kraj vydal 1 024 Kč a Moravskoslezský jen 278 Kč. 


Závěr
Struktura příjmů a výdajů krajských samospráv je mnohem vyhraněnější v porovnání s rozpočty obcí. V příjmech krajských rozpočtů dominuje v zásadě jedna položka, a to dotace s dvoutřetinovým podílem na celkových příjmech. V jejich výdajích představuje jedna kapitola – služby pro obyvatelstvo – více než 70 % celkových výdajů. Výrazný je i rozdíl v podílu kapitálových výdajů na celkových, který v rozpočtech krajských samospráv tvoří 13 %, zatímco u obecních rozpočtů představuje zhruba jednu třetinu celkových obecních výdajů.

Odlišnosti jsou dány především okruhem služeb, za které jsou obě úrovně územní samosprávy odpovědné a patrně i menší vahou krajských rozpočtů v rozpočtech územní samosprávy. Rozdíly ve výdajích mezi jednotlivými kraji odrážejí jejich preference jen zčásti. Jsou ovlivněny i počtem a charakterem zařízení, které na ně byly převedeny od roku 2000. Tato skutečnost ovlivnila i výši dotací. Při výpočtu podílu na sdílených daních se v případě krajských samospráv nepoužívá jako kritérium jen počet obyvatel, ale také charakter a finanční náročnost převedených zařízení.

I když se na první pohled zdá, že při porovnání rozpočtů krajských samospráv jsou nejvyrovnanější výdajovou kapitolou služby pro obyvatelstvo, rozdíl mezi krajem na prvním a posledním místě činí 1 762 Kč v přepočtu na obyvatele. Tento velký rozdíl je dán značnou vahou dané kapitoly v celkových výdajích. O něco nižší je (opět v přepočtu na obyvatele) rozdíl mezi krajem s nejvyšším a s nejnižším objemem přijatých dotací, který dosáhl výše 1 351 Kč. Značné rozdíly mezi krajskými samosprávami by si vyžadovaly podrobnější analýzu, která však překračuje rámec tohoto článku.
Věra Kameníčková, Ondřej Pirohanič | CCB – Czech Credit Bureau, a.s.