Výdaje obcí - porovnání vývoje a struktury obecních výdajů

​Jedna věc je celkový objem výdajů, jiná jejich struktura. Výsledná struktura výdajů obcí charakterizuje do určité míry preference obyvatel na tom či onom území, popř. priority obecních představitelů. Tento článek se věnuje rozdílům ve struktuře výdajů obcí (po vyloučení hlavního města Prahy) rozdělených podle jednotlivých krajů a jejím změnám, a to v období 2004 až 2007. 
Na užitečnost obdobných přehledů poukazuje i doporučení Výboru ministrů Rady Evropy členským státům týkající se finančního a rozpočtového hospodaření na obecní a regionální úrovni. Zmiňují se mj. i o tom, že centrální vláda by měla vytvořit předpoklady pro vypracovávání statistických a komparativních analýz výdajů obcí. Jejich smyslem je mj. včas identifikovat anomálie ve vývoji výdajů jedné obce nebo skupiny obcí, a tím vytvořit prostor pro nápravné procesy. Vždy je výhodnější případným problémům předcházet než je řešit posléze a mnohdy nákladně. Tato porovnání obcí by měla být veřejně dostupná, a to včetně vysvětlení použitých indikátorů. Tyto přehledy obvykle i zvyšují zájem obyvatel o využívání veřejných peněz na území jejich obce a tím i posilují vazbu mezi preferencemi lidí a prioritami představitelů obce.
Ministerstvo financí pravidelně zveřejňuje podrobné údaje o hospodaření jednotlivých obcí. Tyto informace jsou i základem níže uvedeného rozboru. To je ovšem jen základní krok k vytváření výše uvedených předpokladů pro široce dostupné a využívané komparace činností obcí.
Struktura výdajů konkrétní obce je do určité míry determinovaná vývojem v minulosti, prioritami volených představitelů a ekonomickou sílou obce. Svou roli sehrává i velikost obce. Čím je obec větší, tím má i vyšší rozpočtové příjmy (nejen absolutně, ale ve většině případů i v přepočtu na obyvatele), tím má, nebo může mít, rozmanitější strukturu výdajů. Na základě údajů, které Ministerstvo financí zpřístupňuje veřejnosti, lze porovnávat i jednotlivé obce či jejich skupiny. To však není předmětem tohoto článku. My se zde omezíme jen na porovnání obcí v rámci jednotlivých krajů.
 
Struktura výdajů obcí
Mezi lety 2004 až 2007 se výdaje obcí snížily o necelých 10 %. Tento pokles je způsoben především administrativními opatřeními, např. odchylným mechanismem vykazování dotací na žáka základních a středních škol. Do roku 2004 včetně se tyto prostředky objevují v rozpočtech obcí, poté je vykazují přímo školy. Toto samo o sobě vývoj výdajů v čase poměrně značně zkresluje. A našly by se i další obdobné změny.
Vývoj jednotlivých výdajových položek výdajů nebyl rovnoměrný. Nejrychleji se v daném období zvyšovaly výdaje na sociální oblast (o 28 %), překvapivě i na zastupitele (o 24 %), na veřejnou hromadnou dopravu (o 22 %) a bezpečnost a veřejný pořádek (o 21 %). 
Největší podíl na celkových výdajích všech obcí zaujímá kapitola Služby pro obyvatelstvo. Patří sem především výdaje na školství, bytové hospodářství, komunální služby, ochranu životního prostředí, tělovýchovu, zdravotnictví atd. Tento podíl se v daném období snížil o 5 p. b. na necelých 41 %, přičemž největší díl na tomto vývoji mají právě výdaje na školství. Naopak, u druhé nejvyšší položky - výdaje na všeobecnou veřejnou správu (u kterých činí výdaje na místní správu a zastupitele téměř tři čtvrtiny) – se její podíl od roku 2004 zvýšil o 4 p.b..
Na třetím místě v pořadí velikosti (cca 19 %) se objevují výdaje na průmysl a ostatní odvětví, v jejichž rámci hrají nejdůležitější rolu správa, údržba a výstavba silnic, čistění odpadních vod a dotace veřejné hromadné dopravě a její provozování. I zde došlo k nárůstu, a to rovněž o 4 p.b. Rostoucí podíl zaujímají také výdaje na oblast sociálních věcí (téměř 14 % v roce 2007, zatímco v roce 2004 to bylo jen necelých 10 %). Tato skutečnost souvisí mj. se změnou výplat různých sociálních dávek. Výdaje na bezpečnost (veřejný pořádek a požární ochrana) představují necelá 2,5 % z celkových výdajů. Na posledním místě pak nalezneme výdaje na zemědělství a lesní hospodářství (méně než 1 %).      
Tabulka 1 ukazuje, jak jsou na tom jednotlivé výdajové kapitoly z hlediska průměrných hodnot dosažených v období 2004 až 2007 v členění na výdaje celkové, běžné a kapitálové. Zajímavé je, že téměř 90 % kapitálových výdajů bylo vynaloženo ve dvou odvětvích. Jednak na služby pro obyvatelstvo, a to zejména na bydlení, komunální služby (patří sem veřejné osvětlení, lokální zásobování teplem, plynofikace) a školství, jednak na průmysl a ostatní odvětví, především na údržbu silnic a na čističky odpadních vod. 
 
Tabulka 1: Struktura výdajů obcí*
Poznámka: průměrný podíl odvětví na výdajích za období 2004 – 2007 za všechny obce s vyloučením Prahy, vybraná odvětví;
Zdroj: CCB – Czech Credit Bureau, a.s.
 
V rámci běžných výdajů představují největší díl (téměř 19 %) výdaje na místní správu, dále to jsou výdaje na sociální věci (15 %) a výdaje na školství (necelých 14 %). Významné jsou i běžné výdaje na ochranu životního prostředí, které tvoří 7 %, z toho však převažující část (60 %) jde na nakládání s odpady. Tři čtvrtiny běžných výdaje na průmysl a ostatní odvětví plynou na správu a údržbu silnic a dotace veřejné dopravě a její provozování.
Mezi lety 2004 až 2007 se snížil podíl kapitálových výdajů na kulturu (z 2,2 % na 1,6 %) a zvýšil podíl těchto výdajů na tělovýchovu (z 8,5 % na 10,4 %). Snížil se i podíl výdajů na bydlení a komunální služby, sociální věci a ochranu životního prostředí, přičemž podíl výdajů na nakládání s odpady se však prakticky nezměnil. Nepatrně se zvýšil i podíl výdajů na bezpečnost (zejména na požární ochranu), zato téměř o 3 p. b. se zvedly výdaje na správu, údržbu a výstavbu silnic.
Podíl běžných výdajů na celkových se v daném období výrazně snížil u kapitoly školství, což  zásadním způsobem ovlivnilo vývoj podílů u ostatních výdajů. Díky tomu se podíly prakticky všech ostatních položek zvýšily. Největší zvýšení lze zaznamenat u výdajů na sociální věci (o 6 p. b.) a na všeobecnou veřejnou správu (o necelých 6 p. b.), s odstupem pak i u výdajů na průmysl a ostatní odvětví (o téměř 3 p. b.) a na ochranu životního prostředí (o 2 p. b.).
 
Výdaje obcí podle krajů
A jak vypadají podíly běžných výdajů obcí z hlediska krajů? Na první pohled je zřejmé, že existují značné odchylky struktury běžných výdajů obcí v jednotlivých krajích ve srovnání s průměrem za všechny obce (opět s vyloučením Prahy).  Odchylky mohou být dány i rozdílnou velikostní strukturou obcí v krajích.
Průměrný podíl běžných výdajů (průměr za všechny obce a za roky 2004 až 2007) na místní správu činí, jak již bylo uvedeno, necelých 19 % celkových běžných výdajů. Obce ve Středočeském kraji vykázaly v této položce až 23 % z celkových běžných výdajů, zatímco v Moravskoslezském kraji postačilo pouhých 16 %. Na školství (předškolní zařízení, základní a střední školy a další školská zařízení) vydaly obce Libereckého kraje 15,5 % z běžných výdajů a obce v kraji Jihomoravském jen 11,5 %, přičemž průměrná hodnota činí 13,5 %. U podílu běžných výdajů na průmysl a ostatní odvětví (průměr 11,2 %) se na prvním místě umístily obce Plzeňského kraje se 16 % a na posledním obce kraje Karlovarského s 8,7 %.
Na kulturní činnosti pamatovaly obce Jihomoravského kraje ve svých rozpočtech 4 % běžných výdajů a stejná položka činila u obcí Středočeského kraje pouhých 2,7 %, průměr je 3,7 %. Bydlení zaujalo nejvyšší podíl u obcí Karlovarského kraje, a to téměř 8 %, obcím v Pardubickém kraji postačila pouhá 3,5 %, průměr je 5 %. Komunální služby tvořily největší podíl u středočeských obcí (7 %), nejmenší pak u obcí v Moravskoslezském kraji 3,9 %), přičemž průměrný podíl byl 5,4 %.
Na tělovýchovu vynaložily největší díl ze všech krajů obce Královéhradeckého kraje (4,0 %) a nejméně v kraji Plzeňském (2,1 %), průměr je 2,9. U výdajů na ochranu životního prostředí a na její nejdůležitější součást – nakládání s odpady – měly kraje nejmenší odchylky od průměru. Malé odchylky lze nalézt i u běžných výdajů obcí na bezpečnost, včetně požární ochrany.
 
Kapitálové výdaje
U kapitálových výdajů jsou podíly jednotlivých kapitol odlišné od výdajů běžných a odchylky krajů od průměrné hodnoty jsou větší. Najdeme zde jen několik málo významnějších položek. Čištění odpadních vod bylo velmi důležité pro obce Středočeského kraje, tvořilo téměř čtvrtinu jejich celkových kapitálových výdajů, zatímco obcí Libereckého kraje postačilo pouze necelých 5 % (průměr byl 14,5 %). Další významnou položkou kapitálových výdajů jsou komunální služby, jejichž podíl činil v průměru 12,6 %. Nadprůměrné výdaje nalezneme u obcí ve Středočeském kraji (téměř 16 % kapitálového rozpočtu) a naopak hluboce podprůměrné s hodnotou méně než 8 % u obcí Olomouckého kraje.
Rovněž rozvoj bydlení představuje významnou položku kapitálového rozpočtu obcí. Průměrnou hodnotu ve výši 11,6 % překročily obce v Pardubickém kraji (téměř 19 %), hluboko pod průměrem byly obce v kraji Olomouckém a Moravskoslezském (shodně 8,7 %).  Kapitálové výdaje do oblasti vzdělávání činily v průměru 8,3 %. Nejvyššího podílu na celkových kapitálových výdajích dosáhly u obcí ve Zlínském kraji, a to 13,7 %, na opačném konci skončily obce v Jihočeském kraji s necelými 6 %.
 
Přepočet na obyvatele
Dále se ještě podíváme na výši jednotlivých výdajů v přepočtu na obyvatele. Nejvyšších běžných výdajů na obyvatele dosáhly v průměru za léta 2004 až 2007 obce v Moravskoslezském kraji (16 239 Kč), což je o 16 % více než činil průměr za všechny obce po vyloučení Prahy. Ve srovnání s tímto krajem dosáhly středočeské obce pouhých 12 702 Kč, tj. o 10 % méně než činil průměr.
V průměru použily obce na běžné výdaje v rámci místní správy 2 632 Kč na obyvatele. Odchylky v jednotlivých krajích byly u této položky velmi malé. Hodnoty se pohybovaly od 2 446 Kč v Královéhradeckém kraji do 2 882 Kč v kraji Středočeském.  Na druhé značné rozdíly najdeme u běžných výdajů v sociální oblasti. Průměr na obyvatele ve výši 2 116 Kč značně překročily obce Moravskoslezského kraje (3 184 Kč) a naopak hluboko pod ním zaostaly obce ve Středočeském kraji (1 396 Kč). Na běžné výdaje v kulturní oblasti připadlo v průměru 518 Kč. O více než 200 Kč nad průměr vydaly obce v Jihomoravském kraji (752 Kč) a o více než 200 Kč méně oproti průměru utratily za kulturu obce v kraji Vysočina (298 Kč).
Podstatné rozdíly ve výši běžných výdajů v přepočtu na obyvatele vykázalo také zdravotnictví (ambulantní a ústavní péče). Při průměru ve výši 114 Kč/obyvatele se tyto obecní výdaje pohybovaly od maxima 192 Kč v Moravskoslezském kraji až po 29 Kč v Olomouckém kraji. Obdobná je i situace v dotacích na veřejnou hromadnou dopravu. Více jak dvojnásobek průměrné hodnoty dosáhly obce v Moravskoslezském kraji (941 Kč na obyvatele), zatímco obce v Plzeňském kraji vystačily s pouhými 69 Kč na obyvatele.   
V oblasti kapitálových výdajů je situace následující.  Na rozvoj bydlení vydaly obce v průměru 706 Kč na obyvatele. Více než 1 000 Kč na obyvatele použily na bytovou výstavbu obce v Plzeňském a Pardubickém kraji, pouhých 502 Kč na obyvatele pak obce v Královéhradeckém kraji. U kapitálových výdajů na komunální služby dosáhly nejvyšší hodnoty obce ve Středočeském kraji, a to 1 033 Kč, nejnižší obce v Karlovarském kraji (483 Kč), přičemž průměr činil 775 Kč na obyvatele.
Výstavba komunikací stála obce v Plzeňském kraji 1 452 Kč na obyvatele, což je téměř trojnásobek toho, co na tento účel vydaly obce Libereckého kraje. Průměrná hodnota činila 894 Kč na obyvatele. Investice do čističek odpadních vod financovaly středočeské obce 1 557 Kč v přepočtu na obyvatele, zatímco obce Ústeckého kraje utratily zhruba jen jednu třetinu této částky. Kapitálové výdaje na školství činily nejvíce u obcí ve Zlínském kraji (793 Kč/obyvatele) a nejméně v kraji Ústeckém (293 Kč/obyvatele), v průměru to bylo 512 Kč na obyvatele.   
 
 
Vývoj výdajů obcí podle krajů  
Nakonec se ještě podíváme na to, které výdajové položky se v jednotlivých krajích zvyšovaly
Poznámka: tempo růstu běžných výdajů v % za období 2004 – 2007 (průměr za všechny obce v kraji), celek je souhrn za všechny obce po vyloučení Prahy;
Zdroj: CCB – Czech Credit Bureau, a.s.

Jak již bylo řečeno, běžné výdaje se v období 2004 až 2007 snížily. Za všechny obce (kromě Prahy) činilo toto snížení o 9,3 %. K nejvyššímu poklesu došlo u obcí v Karlovarském kraji a naopak k nejnižšímu v kraji Plzeňském. Kupodivu, oba kraje se ve srovnání s ostatními kraji vyznačují relativně vysokými běžnými výdaji v přepočtu na obyvatele, zaujímají třetí a čtvrtou příčku (průměr za poslední čtyři roky).
Položkou, která vykázala nejvyšší růst, jsou sociální věci, za všechny obce to bylo o více než třetinu. Tyto výdaje se zvýšily u všech krajů, i když diferencovaně, s výjimkou obcí v Ústeckém kraji (pokles o téměř 4 %). Je to však zároveň i kraj, ve kterém obce vykázaly druhou nejvyšší úroveň běžných výdajů na sociální věci v přepočtu na obyvatele. K nejvyššímu růstu došlo ve Středočeském kraji, a to o 82%.
Jak již bylo řečeno, Ústecký kraj je jediným, ve kterém došlo v letech 2004 až 2007 k poklesu běžných výdajů na sociální dávky. V absolutním vyjádření činí toto snížení 101 mil. Kč, přičemž jen v samotném Mostu dosáhlo výše 140 mil. Kč. Ke snížení nedošlo u všech obcí, např. v Teplicích se zvedly o 50 %. Obecně však tyto výdaje klesaly rychleji u obcí do 20 000 obyvatel, i když jejich objem v obcích s více než 20 0000 obyvateli představoval v roce 2007 téměř dvě třetiny daných výdajů všech obcí v tomto kraji.
Rychle rostoucí položkou byly i běžné výdaje na nakládání s odpady. Ty se zvýšily o téměř 40 % u obcí Pardubického kraje (s nízkou absolutní částkou na obyvatele), zatímco necelých 9 % dosáhly v kraji Plzeňském, který ovšem vykazuje ještě nižší výdaje v přepočtu na obyvatele. Velmi diferencovaný vývoj nalezneme u položky výdajů na tělovýchovu. Při průměru za všechny obce ve výši téměř 30 %, dosáhly obce v Královéhradeckém kraji (s vysokým objemem těchto výdajů na obyvatele) růstu o téměř 67 % a obce Karlovarského kraje vykázaly snížení o 2 %. 
Běžné výdaje na komunální služby se zvyšovaly velmi rychle u obcí Ústeckého kraje (44 %), přitom tento kraj již relativně vysoké hodnoty na obyvatele má. Podstatně pomaleji u jihočeských obcí (o necelá 4 %), průměr činil 24 %. Výdaje na zastupitelstvo se v daném období zvýšily téměř o čtvrtinu, nejvíce v kraji Karlovarském (o 28 %), nejméně v kraji Zlínském (o 20 %). Růst o více než 20 % vykázaly výdaje na bezpečnost a veřejný pořádek. O téměř 36 % se zvýšily u obcí v Pardubickém kraji, který dosahuje spíše nižší výdaje v přepočtu na obyvatele, naopak u obcí v Ústeckém kraji došlo ke snížení (o více než 2 %) a obce tohoto kraje vykazují poměrně vysoké výdaje v této oblasti v přepočtu na obyvatele.

Závěr
Již z tohoto velmi stručného přehledu jednotlivých výdajových položek obecních rozpočtů je zřejmé, že několik málo krajů dosahuje extrémní hodnoty (nejvyšší či nejnižší) poměrně často. Obecní samospráva již existuje téměř dvě desítky let, takže vliv rozdílných výchozích podmínek v jednotlivých krajích se postupně snižuje. Co se však nemění, jsou rozdíly mezi kraji, pokud jde o velikostní strukturu obcí.
Struktura výdajů malých a větších obcí je rozdílná. Má-li kraj hodně velmi malých obcí nebo ne, to se v souhrnu obecních výdajů jistě projeví. Vzhledem k nastavení parametrů příjmů obecních rozpočtů v České republice, se dá předpokládat, že velikostní struktura obcí v kraji má na celkovou strukturu obecních výdajů větší vliv než příslušnost obce k určitému kraji. I když krajská samospráva svoji politikou vůči obcím může také postupně rozdíly ve struktuře výdajů ovlivňovat.    

Věra Kameníčková CCB – Czech Credit Bureau, a.s., Ondřej Pirohanič, CCB – Czech Credit Bureau, a.s.
Srpen 2008